这套制度形成，就跟徐平进行的军改一样，先夺统兵官之权，再夺将帅之权，用制度把这些权力从人的手中，收到各个衙门当中。枢府掌军令，则用制度保证他们做出的军令是正确的，只要不是整个衙门全都成了白痴、狂妄的傻子，发出的军令就不会离谱。从此以后军中事务，不管是军政、军令，还是钱粮、用人，权力都在制度上，而不是归于某一个人。你做这个职务，便就有这个制度规定好的权力，换一个职务，便就是另一个权力。
宋朝是制度复杂、公文繁琐的时代，朝中官员对这一套并不陌生，只是军队由于历史的原因成了例外。现在徐平要把这一套重新推行到军中也不是无章可循，中国的历史足够长，几乎什么事情都能找到先例。秦汉时候军制，便就事无巨细，几乎全部形诸文字。那时候军中不管文职武职，会写公文是基本要求，自己的一切都要在公文中表现出来。现在军中许多统兵官不识字，甚至以不识字为荣，本来就是不合传统的。公文就是实物化了的制度，保证了公文的严肃性，就保证了制度的有效性。文山会海不是有害的，只有无意义的文山会海才是有害的，换句话说，多并没有坏处，只有无意义的多即冗才有害。
只有用制度限定了权力，在制度中武将不可能因为专权做出分外的事，朝廷才可能放心把这大权交给将帅。世间的事就是如此，权力限制了你才能得到权力，不受限制的权力就是狂想。妄想什么都自己说了算，一切凭自己喜好行事，权力不受限制，那只能跟禁军中权力几近无限的统兵官一样，慢慢被边缘化，甚至被人鄙夷。
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